江苏200亿专项债给PPP还旧账：基建融资旧规则正在改写

2026年8月25日，江苏省财政厅披露：8月31日将发行三期共200亿元政府专项债券，资金定向用于133个PPP存量项目的政府支出和企业垫资偿还。这些项目覆盖南京、淮安、宜兴等市县，涉及市政道路、产业园、棚改、铁路和污水处理。这不是普通的基建投资，而是地方政府首次大规模用专项债为过去的PPP模式填坑。

第一幕：变化发生

对很多参与过PPP项目的建筑企业来说，这笔200亿专项债的意义，可能比一个新项目开工更实在。

过去十年，从央企到地方民营建筑公司，大量社会资本以PPP模式参与地方基建。项目签了，合同签了，工程建了，但回款成了漫长的等待。政府付费节奏慢、财政压力大，企业垫资变成了应收账款，而应收账款再变成融资成本。一位参与过多个PPP项目的民营建筑企业负责人曾对媒体表示，项目不是没利润，是钱收不回来。

现在，江苏省用200亿元专项债定向接续133个存量PPP项目。这200亿不是新投资的增量，而是对已有项目的还旧账。资金覆盖市政道路、产业园、棚改、铁路、污水处理等多个领域，分布在南京、淮安、宜兴等地。

一个时代正在从吸引社会资本转向财政兜底化解历史遗留。

第二幕：旧规则

故事要回到2014年。

那一年，中国开始大力推广PPP模式——政府和社会资本合作，用社会资本的钱建公共服务项目。逻辑很漂亮：政府不用一次性掏那么多钱，企业参与投资运营提高效率，双赢。

到2017年末，全国PPP管理库和储备库的总投资规模一度达到约18万亿元。从高速公路到污水处理，从棚改到产业园，几乎每一座城市的基建版图里都能找到PPP的影子。

但理想与现实的落差很快显现。

很多PPP项目虽然名义上是风险共担，实际上政府的支出责任被固化——不管项目运营好坏，政府都要按合同付费。大量项目变成了名股实债，社会资本出钱，政府兜底。大干快上加剧了地方财政的中长期支出压力，而2020年之后的财政收支矛盾，让部分地方政府在付费环节出现拖延。

企业垫资建成的项目，成了资产负债表上越来越重的应收账款。

第三幕：新变量

2023年11月，国务院办公厅印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费的特许经营模式。简单说，新PPP不能再依赖政府付费了，项目得自己挣钱。

新机制出台后，新PPP项目数量明显减少。但存量项目怎么办？

2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，给出了答案：符合条件的在建项目，地方政府可用专项债券等资金用于PPP存量项目建设成本中的政府支出；对已运营项目，可安排使用专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。

江苏的200亿专项债，就是这一政策的具体落地。

在此之前，浙江省已发行3批次专项债券支持PPP存量项目。吉林省对27个存量PPP项目完成优化调整，采取降低投资回报率、降低贷款利率、延长还款周期的方式，使全周期政府支出责任年均减少30.8亿元。

基建投资的融资逻辑，正在从让社会资本来投变成政府用专项债自己解决。

第四幕：产业和商业结果

这笔200亿专项债的直接受益者，是参与这133个PPP项目的社会资本方和施工企业。

对建筑企业而言，专项债接续意味着被拖欠的工程款和垫资有望回笼。过去几年，多家上市建筑央企和地方建工集团在财报中都提到了PPP项目回款压力导致的应收账款高企。资金回笼将改善企业的现金流，减少融资成本和坏账风险。

对地方政府而言，用专项债化解存量PPP项目，相当于用政府信用的低成本资金，置换了企业垫资的高成本压力。但代价也同样明确：专项债是要还的，未来的财政支出空间被压缩。

更深层的变化在于模式转向。PPP新机制之后，政府和社会资本合作的路径从大干快上回归到使用者付费，大量依赖政府付费的项目将不再出现在新的PPP清单中。地方政府从招商引入社会资本转为专项债加预算管理的自营模式，基建投融资的底层逻辑已经改变。

一个值得关注的细节是，此次133个项目涵盖市政道路、产业园、棚改、铁路、污水处理等，其中不少属于准公益性和公益性项目，这类项目本身缺乏使用者付费基础，在PPP旧机制下高度依赖政府付费。如今用专项债接续，既解决了企业的资金困境，也意味着地方政府必须为这些项目承担更长周期的偿债责任。

第五幕：与你有关

这件事为什么值得你关注？

首先，参与这些PPP项目的建筑企业涉及大量上下游供应商和农民工。专项债资金到位，意味着拖欠的工程款有望结算，企业现金流改善，员工工资和供应商货款更有保障。

其次，这133个项目覆盖棚改、污水处理、市政道路等民生工程。政府资金接续后，这些项目的建设运营质量有望提升，直接影响居民的居住环境、交通出行和公共服务体验。

但另一面也需要看到：专项债不是免费的钱。200亿专项债发行后，江苏未来需要按期还本付息。当地方政府越来越多地用专项债兜底过去的基建项目，新增投资的空间自然被压缩。

对于关心地方经济和基建投资的人来说，江苏这一操作传递了一个信号：过去十年那种靠PPP撬动社会资本的基建狂飙时代已经落幕，接下来的基建投资，将更多依赖政府信用和专项债，节奏更稳，规模更紧。

基建融资的旧规则正在改写，而每一次融资模式的切换，都会重塑地方经济的发展节奏和普通人的财富预期。

参考数据来源

• 江苏省财政厅：《2026年江苏省政府专项债券（十四至十七期）信息披露文件》，2026年8月，法定披露平台为中国债券信息网（www.chinabond.com.cn）
• 第一财经：《江苏拟发200亿专项债支持百余个PPP项目》，2026年8月25日，https://www.yicai.com/news/103333106.html
• 国务院办公厅：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），2023年11月3日，https://www.gov.cn/zhengce/content/2023-11/03/content_5757136.htm
• 国务院办公厅：《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，2025年8月